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作者 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院 王海娟 胡守庚

建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，是保障國(guó)家糧食安全、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)不可避免地要打破原有的土地權(quán)屬界限，處理好土地權(quán)屬調(diào)整問(wèn)題是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施的前提條件。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)推動(dòng)土地權(quán)屬調(diào)整，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中非常重要。

農(nóng)村地區(qū)土地權(quán)屬調(diào)整調(diào)查

占地成本分?jǐn)偫щy，公共工程建設(shè)效果不佳。公共工程建設(shè)需要占用部分農(nóng)民的土地，土地占用的成本和收益不均衡，需要分?jǐn)傉嫉爻杀?。但是由于特定位置的土地已?jīng)確權(quán)到農(nóng)民手中，一兩戶(hù)農(nóng)民不同意占用土地，基層組織就無(wú)法分?jǐn)傉嫉孛娣e。在這種情況下，基層組織無(wú)法對(duì)溝、渠、林、路等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，一些公共工程建設(shè)很難開(kāi)展，形成斷頭路、斷頭渠等。地方政府要么不打破土地權(quán)屬邊界，對(duì)已有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行小修小補(bǔ)；要么被迫調(diào)整規(guī)劃或者更換項(xiàng)目區(qū)。這些因素，導(dǎo)致很多農(nóng)村地區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)并未形成現(xiàn)代農(nóng)田格局，工程建設(shè)效益不佳。

地塊合并困難，土地細(xì)碎化問(wèn)題難以克服。農(nóng)村一般采取均等化土地分配方式，按照地形條件、土地肥瘦、灌溉方便程度、距離遠(yuǎn)近等搭配土地，農(nóng)村土地呈現(xiàn)高度分散且相互插花的細(xì)碎形態(tài)。通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，可以在物理形態(tài)上將地塊合并，改變土地細(xì)碎格局。但是由于土地權(quán)屬調(diào)整困難，要在產(chǎn)權(quán)上將地塊合并非常困難。基層組織在土地整治后重新分配土地面臨很多矛盾糾紛：有的農(nóng)民不愿意均攤占地面積，有的農(nóng)民要求按照原有的地塊格局分配土地，有的農(nóng)民要求將土地分配到一個(gè)位置等等。有的地方政府在分配土地時(shí)只能按照原來(lái)的土地界線(xiàn)在大田塊中重新構(gòu)筑田埂，將平整后的土地重新切割成小塊分配給農(nóng)民。因此，很多地區(qū)在項(xiàng)目建設(shè)后只能按照原來(lái)的土地形態(tài)分配土地，將合并的大塊田又分割成小塊田，并沒(méi)有減少田塊的數(shù)量。

土地利用條件改善不大，土地流轉(zhuǎn)效益較低。由于土地權(quán)屬調(diào)整困難，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)并沒(méi)有顯著改善土地利用條件，基礎(chǔ)設(shè)施不健全，地塊細(xì)碎化。這導(dǎo)致農(nóng)民離土之后，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體缺乏流轉(zhuǎn)土地的積極性。我們?cè)谥胁康貐^(qū)某大城市郊區(qū)農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民大部分外出務(wù)工，普遍不愿意耕種土地，但是土地很難流轉(zhuǎn)出去，即便是一些開(kāi)展過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的土地也面臨拋荒困境。

實(shí)際上，我國(guó)有些農(nóng)村地區(qū)也自主探索了一些有效的土地權(quán)屬調(diào)整辦法，湖北也有部分地區(qū)開(kāi)始了探索。在公安縣，地方政府在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目展開(kāi)之前動(dòng)員群眾形成“三塊田”的土地權(quán)屬調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)，把分散土地集并連片、分類(lèi)配置，在農(nóng)戶(hù)確權(quán)面積不變的前提下，將“一戶(hù)多田”改成“一戶(hù)一田”；在沙洋縣，地方政府將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與“按戶(hù)連片”耕種結(jié)合起來(lái)，把單個(gè)農(nóng)民家庭分散的土地集并，大型拖拉機(jī)、收割機(jī)及植保無(wú)人機(jī)得以高效運(yùn)行，農(nóng)田水利管理也更為方便。

土地權(quán)屬調(diào)整制度建設(shè)的措施

首先，可以利用土地“三權(quán)分置”制度條件。土地“三權(quán)分置”為土地權(quán)屬調(diào)整提供了制度條件，要充分激活地方政府積極性。地方政府可以在保持土地承包權(quán)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上采取靈活的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置方式，將繼續(xù)耕種原有承包地的農(nóng)民的土地劃分為一大塊，實(shí)現(xiàn)“一戶(hù)一塊田”；將農(nóng)民不耕種的土地委托給村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

其次，可以充分發(fā)揮村民自治的作用。農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)村土地權(quán)屬調(diào)整需要借助村民自治的機(jī)制。地方政府可以借助國(guó)家投入的財(cái)政資源激活基層民主，動(dòng)員農(nóng)民參與到農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中，發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體性?？衫没鶎訉?shí)施多年的“四議兩公開(kāi)”、民主協(xié)商等做法，為順利開(kāi)展土地權(quán)屬調(diào)整工作提供堅(jiān)實(shí)群眾基礎(chǔ)。

再者，加快頂層設(shè)計(jì)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要充分發(fā)揮效應(yīng)，合理調(diào)整土地權(quán)屬、克服土地細(xì)碎化是必要條件。相關(guān)部門(mén)可以在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中搜集典型案例，或者選擇若干地區(qū)開(kāi)展土地權(quán)屬調(diào)整試點(diǎn)工作，形成頂層設(shè)計(jì)。要鼓勵(lì)地方政府在堅(jiān)持農(nóng)村土地制度改革基本原則基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，選擇若干鎮(zhèn)村開(kāi)展土地權(quán)屬調(diào)整試點(diǎn)工作，在此基礎(chǔ)上制定完善的土地權(quán)屬調(diào)整配套制度。

作者簡(jiǎn)介：王海娟，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院副教授；胡守庚，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院教授。

鏈接：淺析土地權(quán)屬調(diào)整在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的重要性 農(nóng)村新報(bào)數(shù)字報(bào) (hubeidaily.net)

（原載于《農(nóng)村新報(bào)》2023年10月28日）